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PPP项目风险分配机制设计

发布日期:2015-01-22来源:中国建设报编辑:宋珍珍

[摘要]

  文/侯明

  从目前PPP模式运用的情况来看,最为成熟的主要是基础设施领域,如污水处理、供水、垃圾处理、燃气等行业。这些行业大多涉及国计民生,合作期限往往都比较长,大多在十几年到30年不等。在这么长的合作期限内,法律政策环境、市场情况等都会发生巨大的变化,项目要能真正顺利推进,并不容易。从大岳公司近20年数百个PPP项目的经验来看,实施效果较好的PPP项目往往都有完备而公允的项目协议作支撑,而且这些协议在风险及其分配机制的设计方面都做得比较到位和合理。

  首先,要能识别出各种可能的风险。只有识别出了风险,才能谈得上防范风险和解决问题。因此,项目协议拟定过程中,要充分考虑、反复斟酌,把各种风险都尽可能考虑到。例如,污水处理BOT项目就可能面临建设成本超支、污水进水量不足、污水进水水质超标、污水处理费支付不及时、不可抗力、运营成本超支等多种风险。不同类型的项目面临的具体风险有很大差异,但就大多数基础设施项目而言,归纳起来,几乎都会面临着服务量、服务价格、资本支出或运营成本超支等方面的风险。

  其次,要设计合理的风险分配机制。风险分配机制设计的关键是要让最有能力化解风险的一方来承担风险或各方共同分担合适的风险。不同的项目风险分配机制的设计有所不同。但不管是什么项目,最核心的一点就是要讲求公允和平等互利,讲求风险共担、利益共享,谁也不要独享利益,谁也不要牟取暴利,如此才能走得长远。

  尽管要实现对项目各种风险的完全预判和解析是非常困难的,但制定原则性的风险分配和解决机制是非常必要的。

  从风险的本质来看,许多问题或新情况的出现,最终的结果都会引致资本性支出或运营成本增加。因此,在项目协议签订前,从财务角度进行分析判断就显得尤为重要,依据财务分析结果来提出原则性的风险分配和解决机制,以使得在出现问题或新情况时,企业能恢复到签订协议时可预见的经济地位或财务状况。

  下面笔者就以国内运作较为成熟的污水处理项目为主,兼顾地铁、供水等其他类型的项目来谈谈服务量、服务价格、资本支出或运营成本超支等3大类主要风险的分配机制设计。

  一是服务量的风险分配设计。对于污水处理项目来说,服务量的风险主要是污水进水量不足。这种风险涉及大发五分排列3人的合理收益,一般由政府承担。通常的做法是在协议中约定基本水量,如果实际进水量达不到基本水量的,则按照基本水量付费。但是在实际进水量超出基本水量时,因为企业已经按照基本水量获得了合理回报,所以把超出部分作为超额水量处理,对污水处理价格予以打折。

  对于地铁项目而言,服务量的风险主要表现为客流不足。在项目初期都会对客流进行预估,但很难准确。北京地铁四号线PPP项目设计了客流风险分担机制,即如果实际客流连续3年低于预期客流,政府要向特许公司进行补偿;如实际客流超过了预测的客流,特许公司有义务把获得的利润跟政府分享。

  二是服务价格风险分配设计。污水项目在合作初期会约定污水处理价格,但这个价格如果30年不变,企业肯定要亏损。因此要设计合理的污水处理价格调整机制,主要针对运营过程所涉及的电费、药剂费、人工成本、税率等因素的变化进行调整,使得企业在相关因素发生变化的时候仍能获得在合作期初预计的经济地位。

  对于供水、地铁等需要向用户收费的项目,企业向用户提供服务或产品的价格是政府制定的,但这个价格往往偏低,无法使企业获得合理回报。因此,政府需要按照协议价格与企业进行结算。在企业提供的实际服务量与基本服务量相当的情况下,当中标或协议价格大于政府定价时,则需要政府给予补贴;但如果实际服务量远大于基本服务量时,企业可能存在超额利润,此时就需要与政府分享超额收益。北京地铁四号线PPP项目的特许经营协议规定,如果实际平均人次票价低于协议的测算,市政府将就其差额给予特许公司作为补偿;如果实际平均人次票价收入水平高于协议的测算,则特许公司需将差额的绝大部分返还给政府。

  三是资本支出或运营成本超支风险分配设计。资本支出或运营成本超支风险的具体表现有很多,要注意区别对待。但总体来讲,这类风险处理的基本原则就是“谁造成风险的就主要由该方承担”。非企业自身原因造成的,大多数情况下应该由政府和企业共同承担。

  具体而言,如果是由于企业自身经营管理问题造成超支的,应由企业自己承担。但如果是因为客观因素(如电费、主要原材料价格、人工成本等上涨)导致成本超支的,则由政府和企业共同承担,这可以通过调价公式来解决,在公式设计上可以考虑一定程度范围内的风险由企业自担,超出后的风险由政府承担。如果因国家和地方有关法律法规政策规定,对服务标准、工艺技术等要求提高导致企业必须投入改造费用或增加运行成本的,这种风险应由双方共同承担(同样是企业先自担,超出部分由政府承担)。

  上述风险只是项目中可能涉及的部分风险而已,实际面临的风险还可能更多。在实施过程中,还会有种种新的变化,有时候这种变化甚至是期初无法预料的。当出现这种情况时,遵守契约精神就显得尤为重要,这时合作各方坐下来好好谈,按照协议确定的基本原则进行协商解决是很必要的,协调解决的结果通过签订补充协议予以明确。

  在这方面,北京多个污水处理项目的实践可以提供借鉴。2012年北京市政府提高了污水厂出水水质标准,造成2008年以前实施的多个污水处理PPP项目都需要进行升级改造,由此导致资本性支出和运营成本大幅增加,合作双方均明确提出以原特许经营协议为基础和前提,签订新的补充协议,补充协议未涉及的,仍履行原协议的相应条款,使得项目能继续有效推进。

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